היטלי פיתוח תשתיות

היטלי פיתוח תשתיות נועדו להוות מקור מימון להקמה ראשונה של תשתיות עירוניות, כגון, סלילת כבישים ומדרכות, תשתיות מים וביוב (צנרת להולכה ואספקת מים, צנרת לסילוק ביוב, מתקני טיהור שפכים וכיוצ"ב) ותשתיות תיעול וניקוז מי הגשמים. המועד בו מתגבשת חובת תשלום הינו במועד ההתקנה הראשונה של התשתית העירונית הגובלת או משרתת את הנכס, או במועד הגשת בקשה להיתר בניה חדשה או תוספת בניה.

מהו היטל?

מימון על פי שיטת ההיטל

על פי שיטת ההיטל, כל בעל נכס משלם את חלקו בתשתיות העירוניות לפי תעריף שנקבע בחוק העזר ליחידת שטח קרקע ויחידת שטח בנוי. תעריף ההיטל משקף, אפוא, את העלות הממוצעת של התשתיות לכל יחידת שטח קרקע ושטח בנוי.

המהות המשפטית של “היטל” לעומת “מס”

במסגרת דיני המיסים מקובל להבחין בין תשלום חובה מסוג “מס” ל”היטל” ל”דמי השתתפות”.

כעיקרון, “היטל” הינו יצור כלאיים בין “מס” לבין “דמי השתתפות”. להבנת מהותו המשפטית של ה”היטל”, יש להבין ולחדד, אפוא,  את ההבדל בין תשלום בעל מאפיינים של  “מס” לתשלום בעל מאפיינים של “דמי השתתפות”.

המאפיינים של תשלום מסוג  “דמי השתתפות”:

בעבר, נהגו הרשויות המקומיות לממן את הקמת התשתיות העירוניות באמצעות הטלת דמי השתתפות על בעלי נכסים. על פי שיטת “דמי ההשתתפות”, עלויות הקמת התשתית מחולקת בין בעלי הנכסים שהתשתית תשרת אותם לפי העלויות שהוצאו בפועל בהקמת תשתית ספציפית סמוכה לנכס. כך, עם סלילתו של כביש ברחוב מסויים מחשבים את עלויות הסלילה ומחלקים אותם בין בעלי הנכסים הגובלים בכביש לפי  נוסחא שנקבעה מראש כגון, שטח מגרשיהם או אורך החזית של המגרשים וכד’.

המאפיינים של תשלום מסוג “מס” בהשוואה ל “דמי השתתפות”:

המאפיין העיקרי של הטלת מיסים הוא ניתוק הקשר הסיבתי בין גובה המס לשירותים שהמס אמור לממן. שיעור המס נקבע בדבר חקיקה ללא שום קשר לשירות שהתושב יקבל באמצעות מס זה. כך, למשל- כך נקבע בשורה של פסקי דין- אדם לא יכול לטעון שהוא מפסיק לשלם מיסים בשל כך שהעירייה מסרבת לפנות את אשפתו. הרציונל העומד בבסיס הטלת המס קורא לניתוק הקשר הסיבתי בין החובה לשלם מס לזכות לקבל שירותים הממומנים מכספי אותם מיסים.

לאחר שחידדנו את ההבדל בין “מס” ל”דמי השתתפות” נוכל להבין את מהותו המשפטי של ה”היטל”: ה”היטל” הינו תשלום חובה שיש בו הן מאפיינים של מס (אין קשר ישיר בין עלות התשתית הספציפית להיטל) והן מאפיינים של דמי השתתפות (נדרש קשר של זיקת הנאה בין הקמת התשתית להטלת ההיטל). כך, למשל, אם העירייה לא סללה כביש המשרת את הנכס שלי היא לא רשאית לגבות ממני היטל סלילת כבישים.

 התחשיב על פיו נקבע תעריף ההיטל

תעריף ההיטל נקבע על סמך תחשיב כלכלי האמור לשקף חלוקה צודקת ושוויונית של עלויות פיתוח התשתיות בין כלל בעלי הנכסים.
התחשיב אמור להיות אבן הבסיס של כל היטל למימון תשתיות עירוניות. בחינתו של ההיטל חיונית לקבוע את דינה של הדרישה לתשלום, בהיותו כלי פרשני לבדיקת תכליתו הכלכלית של חוק העזר, חוקיותו והאופן שנקבע ליישומו. תחשיב מעודכן [לפחות אחת לחמש שנים בהתאם לחוזר מנכ”ל משרד הפנים 3/2006], הינו תנאי לשמירת הזיקה החיונית בין ההיטל ובין תכליתו, לכסות את הוצאות העירייה בהתקנת התשתיות.

הצעת חוק מס פיתוח עירוני

בשנת 2010 נעשה נסיון , במסגרת חוקי ההסדרים וללא הליך חקיקה מסודר, להטיל מיסי פיתוח עירוניים למימון התשתיות העירוניות.  הצעת החוק נפסלה על ידי היועץ המשפטי לכנסת, מאחר שהיא “איננה עומדת בסטנדרטים המקובלים לחקיקת מס וספק אם תעמוד בביקורת חוקתית”. נטען, כי הטלת מס תשתיות באמצעות “חוק מסגרת”, ללא פרטים ומבלי שיעמוד תחת פיקוח פרלמנטרי הינה פעולה הסותרת את חוק יסוד משק המדינה וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו.

על אף שהצעת החוק לא גובשה לכדי חוק, ניתוח מהותי של התנהלותן של רשויות מקומיות רבות תלמד כי על אף שהיטלי הפיתוח לא נקראים “מס תשתיות”, בפועל, מדובר במאפיינים מובהקים של מס תשתיות תוך ערבוב תחומים וניצול חוסר הבהירות המשפטית בתחום זה.

סוגים של היטלי פיתוח

סלילת כבישים ומדרכות

מערכת הכבישים והמדרכות העירוניות אמורה להיות מוקמת על ידי העירייה באמצעות כספים  הנגבים כהיטלי פיתוח סלילת כבישים ומדרכות. כבישים ראשיים ובין-עירוניים נמצאים בשליטת גופים אחרים ואינם ממומנים על ידי הרשות המקומית.

הקמת תשתיות מים וביוב

עד לחקיקת חוק תאגידי מים וביוב, מערכת צנרת המים לאספקת מים ומערכת הובלת הביוב להולכת השפכים היו באחריות הרשות המקומית, ומהקמת התאגידים- עברה לאחריות התאגידים.

מערכת אספקת המים כוללת את כל מאגרי המים והטיפול בהם, מתקני שאיבה וסניקה, צינורות ההולכה,  מקבלת המים ממקורות או ממתקני ההתפלה ועד לחיבור צנרת אספקת המים לנכס. מערכת הביוב כוללת את כל מערכת הביוב, החל מצינורות ההולכה וכלה במתקנים ומפעלים לטיהור השפכים וסילוקם אם בדרך של השבתם לטבע או בשימוש חוזר בהם להשקייה.

הקמת תשתיות תיעול

תשתיות התיעול והניקוז נועדו לנקז את מי הגשמים והשטפונות בימים גשומים. כל מערכת התיעול בתחום הרשות המקומית מוקמת ומתוחזקת על ידי הרשות המקומית , בעוד תשתיות התיעול והניקוז מחוץ לרשות המקומית, מצויות באחריותם של רשויות הניקוז שהוקמו מתוקף חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות התשי”ח 1957. בארץ פועלות 11 רשויות ניקוז בפריסה ארצית מלאה.

הקמת מבני ציבור ופיתוח גינות ציבוריות (שצ”פ – “שטחים ציבוריים פתוחים”)

בשנים האחרונות החלו רשויות מקומיות שונות לגבות היטלי פיתוח להקמת מבני ציבור ופיתוח גינות ציבוריות ושטחי נוי. גביית ההיטלים מותנית בקיומו של חוק עזר תקף שאושר על ידי משרד הפנים. לטעמנו, מעל חוקי העזר החדשים למימון מבני ציבור ושטחים ציבוריים מרחפים סימני שאלה רבים המחייבים בחינה מדוקדקת של ההצדקה לקיומם ועצם חוקיותם. נדמה שהשאלות בנושא זה טרם אותגרו ונבחנו לעומקם על ידי בתי המשפט וכנראה שטרם נאמרה המילה האחרונה בעניין חוקיות היטלים אלה ויישומם בפועל.

 המקור החוקי להטלת ההיטלים

המקור החוקי להטלת ההיטלים מצוי בפרק שנים עשר לפקודת העיריות המנדטורית, המסמיך את הרשות המקומית לבצע פעולות שונות לטובת תושבי הרשות, ובכלל זה, לבנות ולהקים בנייני ציבור, לסלול כבישים ומדרכות להקים מפעלים ותשתיות מים, ביוב וניקוז, להקים ולפתח גינות ציבוריות ועוד כיוצ”ב.

במקביל לסמכויות שהוטלו על העירייה, הסדיר את המחוקק המנדטורי את מקור המימון לאותם סמכויות. ככלל, הארנונה אינה אמורה לממן הקמה חדשה של תשתיות, ולכן נקבע שהרשות המקומית רשאית להתקין חוקי עזר על פיהם ומכוחם ניתן לגבות כסף מבעלי הנכסים למימון התשתיות האמורות לשרת אותם ואת המשתמשים בנכסיהם.

מעמדם של חוקי העזר הינו כמעמד של חקיקת משנה, למעשה, בחקיקת חוקי העזר מתפקדת מועצת הרשות המקומית כבית מחוקקים זוטא.