תזכיר חוק- הקניית חסינות לרשויות המקומיות והחרגת דיני ההתיישנות מגביית ארנונה ומסים עירוניים

מאת: עו”ד נאור יאיר ממן

ביום 15.5.16 פורסמה על ידי משרד המשפטים תזכיר חוק ההתיישנות (תיקון מס’ 6) (סייג לתחולת החוק על הליך גביה מנהלי), התשע”ו-2016. המחריג את החלת דיני ההתיישנות מהליכי גבייה מנהליים.

החל משנת 2000 ניתנו בידי הרשויות המקומיות (במסגרת הוראת שעה….) סמכויות גבייה דרקוניות המאפשרת להם לגבות חובות באמצעות הליכים מנהליים. נהוג להבחין בין הליכי אכיפה אקטיביים, למשל, הטלת עיקולים והפעלת אמצעי אכיפה ללא צורך להגיש תביעה משפטית ולהעמיד את החוב לביקורת שיפוטית; לעומת הליכי אכיפה פסיביים, למשל, הימנעות ממתן אישור לטאבו לפני שישולם מלוא החוב הרשום בעירייה על שם החייב.

במסגרת הלכות שהתגבשו על ידי בתי המשפט נקבע כי הפעלת ההליכים המנהליים כפופה לדיני ההתיישנות, קרי, לא ניתן להטיל עיקולים לגבי חובות שחלפה לגביהם תקופת ההתיישנות, אלא אם כן ננקטו פעולות העוצרות את מירוץ ההתיישנות. תזכיר החוק מבקש לעקוף את פסיקת בתי המשפט ולהחריג את החלת דיני ההתיישנות על הליכי  אכיפה מנהליים.

במסגרת דברי ההסבר לתזכיר מצויין, כי בהעדר דיני ההתיישנות יחולו דיני השיהוי שעוגנו בהנחיית היועץ מספר 7.1002 מחודש פברואר 2012 לפיהם לא ניתן לגבות חובות לאחר שחלפו שלוש שנים ממועד התגבשותן והרשות לא נקטה פעולות לגבייתן.

השוואת נוסח התזכיר המוצע לדברי ההסבר מלמדת על פער עצום ולא ברור בין הנוסח המוצע לנימוקים בדברי ההסבר באופן המטיל עננה כבידה של חוסר בהירות לגבי השיקולים והמניעים העומדים ביסוד הצעת התיקון. אין בנוסח המוצע התייחסות לתחולת דיני השיהוי אשר ממילא חלים על גביית חובות לרשויות, הן לפני התזכיר המוצע והן לאחריו.

עשרות המקרים המופנים למשרדנו מידי שנה מלמדים כי תחולת דיני השיהוי וההתיישנות על גביית חובות לרשויות המקומיות הינו נושא מורכב ועדין אשר ראוי היה להקדיש לו תשומת לב רבה יותר באופן שיסדיר את חוסר הבהירות השורר בתחום זה. במציאות הקיימת, חובות רבים נובעים מרשלנות שלטונית ולאו דווקא מהשתמטות מתשלום מיסים, בפרט, במקרים של נישומים שנפטרו, חובות של חברות חדלות פרעון ובעלי שליטה, דיווחים שגויים, דרישות מס רטרואקטיביות וכיוצא באלה.

טענת “שיהוי” במשפט המנהלי על פי טיבה וטבעה הינה טענה עובדתית אשר נדרש להוכיח לגביה את התקיימותן של יסודות עובדתיים ונורמטיביים שונים (המשולש הידוע כשיהוי אובייקטיבי, סובייקטיבי והאינטרס הציבורי) וההלכות המשפטיות המורכבות הקיימות כיום בנוגע לדיני השיהוי הופכות כל מקרה ומקרה למחלוקת פוטנציאלית שתגיע בוודאות לבית המשפט על כל ערכאותיו, תוסיף עוד פרנסה לעורכי דין , עוד עומס על בתי המשפט ועוד עוגמת נפש לנישומים המתדיינים.

דיני המיסים העירוניים, בכלל, והארנונה בפרט, משוועים מזה שנים לבהירות, יעילות והחלטיות ולא להרחבת התחום האפור ואזורי הדמדומים והגמגומים.

בנוסף, המצב הקיים כיום מהווה תמריץ שלילי המונע את ייעול הגבייה והאכיפה של חובות ארנונה שכן הריביות המופרזות הנצברות על חוב ארנונה בפיגור מהווה קופת חסכון שלא ניתן להשיג כיום בשום בנק בעולם.

תזכיר חוק

• שם החוק המוצע

חוק ההתיישנות (תיקון מס’ 6) (סייג לתחולת החוק על הליך גביה מנהלי), התשע”ו-2016.

• מטרת החוק הוצע והצורך בו

חוק ההתיישנות (תיקון מס’ 6), התשע”ו-2016 נועד לסייג את חוק ההתיישנות, כך שלא יחול על הליכי גביה מנהליים. הנורמה אשר צריכה לחול על הליכי הגבייה המנהליים היא של שיהוי ולא של התיישנות, וזאת מהטעמים שיפורטו להלן.

על פי סעיף 2 לחוק ההתיישנות, חוק זה חל על תביעה לקיום זכות, ואם הוגשה “תובענה” על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה.

הפסיקה דנה בשאלה, האם ניתן לראות בהליכי גביה מנהליים “תובענה” – מונח המוגדר בחוק ההתיישנות כ- “הליך אזרחי בפני בית משפט”. ברע”א 187/05 נעמה נסייר נ’ עיריית נצרת עילית (פורסם בנבו, 20/06/2010) (להלן – הלכת נסייר) פסק בית המשפט העליון, כי חוק ההתיישנות חל על הליכי גביה לפי פקודת המסים (גביה) (להלן – הליכי גביה “אקטיביים”), שכן ניתן לראות בפתיחת הליכי גביה מנהליים לפי פקודה משום הגשת “תובענה” לבית המשפט. בעע”מ 8832/12 עיריית חיפה נ’ יצחק סלומון בע”מ (פורסם בנבו, 15/04/2015) פסק בית המשפט העליון, שיש להחיל את דיני ההתיישנות גם על מצבים, שבהם הרשות דורשת תשלום חוב מנהלי כתנאי למתן אישור או לביצוע פעולה על פי חוק – הליכים המכונים גם “הליכי גבייה פסיביים”. באותו עניין דובר באישור שצריכה רשות מקומית לתת בדבר היעדר חובות, כדי לאפשר רישום העברת בעלות בנכס מקרקעין במרשם המקרקעין.

תזכיר חוק זה  מציע דרך שונה להתמודדות עם התוצאות שיש לחלוף הזמן על האפשרות לגבות “חובות מנהליים”, באמצעות קביעה כי חוק ההתיישנות אינו חל על הליכי גביה מנהליים, אקטיביים או פאסיביים, כהגדרתם המוצעת. הדין המתאים לחול על פתיחה בהליכי גביה מנהליים, זמן רב לאחר שהחוב לרשות הפך לחלוט, אינו דין ההתיישנות אלא דין השיהוי, שהוא הדין המתאים יותר לחול על החלטה מנהלית כמו החלטת הרשות לפתוח בהליכי גביה. לפי דין השיהוי, משך הזמן שראוי כי יעמוד לרשות לשם פתיחה בהליכי גביה מנהליים הוא קצר בהרבה מזה העומד לרשותה על פי חוק ההתיישנות. בהליכי גביה מנהליים, מצויים אנו “במגרש” המנהלי, העוסק ביחסי הרשות השלטונית והאזרח בתחום המנהלי, שחלים עליו דיני השיהוי מהמשפט הציבורי; הליכים אלה, המתבצעים במסגרת פעולתה השלטונית של הרשות כלפי האזרח, הכפופה לעיקרי המשפט הציבורי, והנתונה לפיכך לדיני השיהוי של המשפט הציבורי.

החלת חוק ההתיישנות על הליכי גביה מנהליים יוצרת בעיות שונות. כך, למשל, עמדת המדינה בהליכים משפטיים רבים היא, שחובות מס הנגבים על ידי הרשות מהווים על פי ההלכה “חובות פסוקים”, מהרגע בו חלף המועד להשיג על השומה וזו הפכה חלוטה. במונחי חוק ההתיישנות, יש להתייחס לחובות מסוג זה כאל “פסק דין בתובענה”. לפי סעיף 21 לחוק ההתיישנות, תקופת ההתיישנות החלה לגביו הינה עשרים וחמש שנים. זוהי תקופה ארוכה לכל הדעות, שאינה מתמרצת די את הרשות המנהלית לפעול למימוש החוב. גם אם ייאמר, שתקופת ההתיישנות היא בת שבע שנים, יוצא שהחלת חוק ההתיישנות מאריכה את משך הזמן שעומד לרשות הרשות המנהלית לגבות את חובה, באופן שאינו מיטיב עם האזרח ואינו הולם את הנדרש מרשות מנהלית סבירה.

אף לפי סעיף 20 לחוק ההתיישנות אין להותיר את הלכת נסייר על כנה. במקרים מסוימים, כגון חוב לרשות המסים או לרשויות המקומיות, חובות המס מקנים שעבוד על המקרקעין של החייב. בהתאם לסעיף 20 לחוק ההתיישנות, החלת דיני ההתיישנות על הליכי גבייה מנהליים, כפי שנעשה בהלכת נסייר, אינה מונעת מהרשות המקומית לממש בכל עת את השעבוד שהוקנה לה. אין זה סביר לקבוע שאת נכס המקרקעין רשאית הרשות לממש גם לאחר חלוף זמן, ולעומת זאת היא איננה רשאית להטיל עיקולים, אשר פגיעתם פחותה.

בעיה נוספת היא החלת חוק ההתיישנות על הליכי גביה פאסיביים, כאמור בהלכת עיריית חיפה הנ”ל. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם התפיסה המרכזית של חוק ההתיישנות הישראלי, שעדיין מזהה בהתיישנות דין פרוצדוראלי שאינו פוגע במישור המהותי של הזכות. הכפפתם של הליכי הגבייה הפאסיבית לחוק ההתיישנות אינה מבטלת את הזכות הדיונית לגבייה בלבד, אלא מבטלת כל אפשרות לגבות, ובכך למעשה מבטלת לחלוטין את הזכות. היא מאלצת בעלי תפקידים ליתן אישורים או לבצע פעולות משפטיות, אף שלא התמלאו התנאים הנדרשים בחוק לשם כך. עמדה זו הינה קשה ובעייתית, לא רק בגלל שהיא מנוגדת לתכלית הוראות החוק, ולא רק מכיוון שהיא מביאה לכך שבעלי התפקידים המוגדרים בחוק יתנו אישורים על העדר חובות על אף קיומם של חובות בפועל – אלא גם במובן רחב יותר, שכן משמעותה היא קעקועה של חזקת התקינות המנהלית בכל הנוגע לרישומי חובות המס ברשויות המנהליות הרלוונטיות (רשויות המס, רשויות מקומיות), כאשר ההצדקה המוצעת לכך (התיישנות) מנוגדת לעצם מהותה של ההתיישנות האזרחית במשפטנו כהתיישנות דיונית בלבד. ההשלכות של החלת דיני ההתיישנות האזרחית על הגבייה המנהלית הפסיבית הן אף חמורות יותר, היות שהדבר יביא לפגיעה קשה באינטרס הציבורי של צדק חלוקתי ושוויון באמצעות גביית חובות מנהליים וגביית חובות אמת בכלל – ושל גביית מסים מסרבני חוב בפרט.

המשך החלת חוק ההתיישנות על גביה פאסיבית תאלץ את הרשויות להגיש תובענות, או לפתוח בהליכי גבייה אקטיביים לפני חלוף תקופת ההתיישנות, אף במקרים שבהן אין בידי הנישומים אפשרות מעשית לשלם את החוב. מעבר למשמעות החברתית הקשה של תופעה זו, הדבר אף עלול להוביל לגידול בעומס על מערכת המשפט, שכן לא זו בלבד שהרשויות יפתחו בהליכי גבייה של חובות שלא היו ננקטים על ידן אילו עמדה בפניהן אפשרות ממשית להשתמש בעתיד בגביה הפאסיבית, אלא יתכן כי אף תחול עלייה במספר ההליכים הנובעים מהחמרה במצבם הכלכלי של אותם נישומים קשיי יום, כגון: הליכי פשיטת רגל, הליכי הוצאה לפועל, וכו’.

דוגמא לתפיסה הדיונית של ההתיישנות בדין הישראלי, ניתן למצוא בסעיף 20 לחוק ההתיישנות, שהוזכר לעיל, וקובע כי חלוף תקופת ההתיישנות לא מגביל את כוחו של נושה לממש משכנתה, משכון, עירבון וכיוצא באלה. לפיכך, גם כאשר חל חוק ההתיישנות על הזכות הדיונית לתבוע, ניתן לממש את הזכות המהותית באמצעים אחרים שאינם כרוכים בהתדיינות, לרבות נקיטת סעד עצמי, אף לאחר חלוף תקופת ההתיישנות. נקיטת הליכי גבייה פאסיביים דומה באופייה לפעולות של נקיטת סעד עצמי, ומשום כך מדובר בזכות שאינה כפופה להליכי ההתיישנות.

בנוסף, אם יישאר בעינו הדין הקיים לגבי הליכי גביה פאסיביים, חוק ההתיישנות יחול אף במקרים שבהם לא התקיימו כל התנאים להחלתו. זאת, משום שצד המבקש להעלות טענת התיישנות צריך להעלותה “בהזדמנות הראשונה”, אך החלת חוק ההתיישנות על הליכי הגבייה הפאסיביים מובילה לכך שלאחר שחלפו שבע שנים מיום בו הפך החוב לסופי, יוכל כל חייב לטעון להתיישנות, בין שטען טענה זו בהזדמנות הראשונה ובין שלא.

יובהר כי משמעות החוק המוצע אינה, שהרשויות יוכלו לנקוט בהליכי גביה בכל מועד העולה על רוחן, אלא דווקא להפך – פרק הזמן שיעמוד לרשותן לפתיחה בהליכים כאמור יקוצר משמעותית. זאת משום שעל הליך גביה מנהלי, כהגדרתו בהצעת החוק, יחולו דיני השיהוי כפי שעוגנו בהנחיית היועץ מספר 7.1002 מחודש פברואר 2012.

על פי ההנחיה, תקופת השיהוי – התקופה שבה ניתן לפתוח בהליכי גביה מנהליים – הינה שלוש שנים לכול היותר מהמועד שבו ניתן לפתוח בהליכי גביה. יודגש, כי הנחיית היועץ חלה לא רק על המדינה אלא גם על הרשויות המקומיות. זאת, כדי לאפשר גביה מנהלית באמצעים אלקטרוניים גם ברשויות המקומיות, בהתאם להוראת מכוח סעיף 12ב1[1] לפקודת המיסים (גבייה). החלה זו נדרשה בהתאם להוראת סעיף קטן (ח), המורה כדלהלן:

“הוראות סעיף זה לא יחולו על גבייה של חובות בידי רשויות מקומיות, למעט חובות ארנונה ומים, אגרות והיטלים, כל עוד לא קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיות לעניין זה; נקבעו הנחיות כאמור, הן יחייבו גם גופים שאינם המדינה, המוסמכים לגבות על פי פקודה זו”.

הנחיית היועץ הוצאה כאמור בהתאם להוראת סעיף זה, ולפיכך כפופות גם הרשויות המקומיות לכל הכללים הקבועים בהנחיה, לרבות בסוגית תקופת השיהוי.

הצורך להחיל את דיני ההתיישנות על הליכי גבייה מנהליים נולד לאור החשש, שהרשויות לא ינקטו כל פעולה לצורך גבית חובותיהן, אלא ימתינו זמן ממושך עד שהאזרח יזדקק לשירותיהן ואז יגבו את חובן. דיני השיהוי, כפי שהם מעוגנים בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, נותנים מענה לבעיה זו, בכך שבהתאם להם, רשות שלא תנקוט בהליכי גביה, ותשתהה מעבר לזמן המצוין בדינים אלו, תהיה מנועה לגבות את חובה לפי דיני השיהוי המנהליים. כך שלמעשה, בהחלת דיני השיהוי על הליכי הגבייה המנהליים ניתן פתרון לבעיה בגינה קם הצורך להחיל עליהם את דיני ההתיישנות, ולפיכך אין בכך עוד צורך.

 

• עיקרי החוק המוצע

תיקון סעיף 1 לחוק העיקרי

תיקון המונח “תובענה” כך שיובהר שהוא אינו כולל הליך גביה מנהלי. בהתאם מוצע להגדיר מהו “הליך גביה מנהלי” – “הליך גביה לפי פקודת המיסים (גביה) וכן כל סמכות של רשות מנהלית לדרוש תשלום של פירעון חוב כתנאי למתן אישור או ביצוע פעולה”.

הוספת תוספת

מוצע להוסיף תוספת לחוק ההתיישנות, אשר תכלול את רשימת הגופים הציבוריים, שתיקון החוק יחול גם עליהם. בשלב זה, כוללת התוספת את המוסד לביטוח לאומי.

• השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן סעיף 1 לחוק ההתיישנות, תשי”ח-1958, ויבוטלו ההלכות המחילות את החוק גם על הליכי גביה מנהליים, אקטיביים ופאסיביים, כפי שיוגדרו בחוק המוצע.

• השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי

החוק המוצע עשוי לתמרץ את הרשויות לגבות את חובן, לנוכח פרק הזמן הקצר שעומד לרשותן לפתיחה בהליכי גביה מנהליים על פי הנחיית היועץ האמורה, דבר שעשוי לתרום לתקציב המדינה, גם לאחר שמביאים בחשבון את עלויות הגביה.

• נוסח החוק המוצע

להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק ההתיישנות (תיקון מס’6) (סייג לתחולת החוק על הליך גביה מנהלי), (התשע”ו-2016)

תיקון סעיף 1	1.	בחוק ההתיישנות, התשי”ח-1958[1] (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1-
		(1)	אחרי הגדרת “בית משפט” יבוא:
				“הליך גביה מנהלי” – הליך גביה לפי פקודת המיסים (גביה)[2] וכן כל הליך אחר שננקט על ידי רשות; על פי חוק, שמטרתו פירעון חוב כתנאי למתן אישור או ביצוע פעולה; לעניין זה, “רשות” – המדינה, רשות מקומית, וכן גוף ציבורי המנוי בתוספת; שר המשפטים רשאי לשנות בצו את התוספת.
		(2)	בהגדרה “תובענה” אחרי המילים “בית משפט” יבוא “ולמעט הליך גביה מנהלי”.
הוספת תוספת	2	בחוק העיקרי, לאחר סעיף 30, יבוא:   “תוספת (לסעיף 1)   1. המוסד לביטוח לאומי.”

 

דברי הסבר

לסעיף 1 –

מוצע לתקן את המונח “תובענה” ולומר שמונח זה, המשמש בחוק העיקרי לתיאור ההליך שבמסגרתו בוחן בית המשפט את טענת ההתיישנות, אינו כולל הליך גביה מנהלי. לפיכך, מוצע להגדיר מהו “הליך גביה מנהלי” – “הליך גביה לפי פקודת המיסים (גביה) וכן כל סמכות של רשות מנהלית לדרוש תשלום של פירעון חוב כתנאי למתן אישור או ביצוע פעולה”. כלומר, ההגדרה מבהירה כי תיקון זה חל על הליכי גביה אקטיביים ופאסיביים כאחד.

לסעיף 2 –

מוצע להוסיף תוספת לחוק העיקרי, אשר תכלול את רשימת הגופים הציבוריים, שתיקון החוק יחול גם עליהם. בשלב זה, כוללת התוספת את המוסד לביטוח לאומי. על הליכי גביה של המוסד לביטוח לאומי חל דין מיוחד, אשר מעוגן בסעיף 363א לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ”ה-1995,[1] וכלילתו בתוספת נועדה להבהיר שאין תחולה לדין ההתיישנות הכללי במקביל לדין זה.

 

15/05/16