היטלי ביוב ומים

לאחר שנים רבות בהן הסמכות להקמה ופיתוח של משק המים והביוב היו באחריותן של הרשויות המקומיות, נפל דבר בישראל, והחל מסוף שנות האלפיים, משק המים והביוב- ובכלל זה היטלי מים וביוב- מצויות תחת סמכותם ואחריותם של תאגידי מים וביוב ייעודיים. להלן, בתמצית, על עיקרה של הרפורמה במשק המים והביוב- רפורמת התאגידים.

הרקע לרפורמה

בשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב שנועד ליישם רפורמה מקיפה במשק המים והביוב. עיקרה של הרפורמה היה הפקעת הטיפול במשק המים והביוב מהרשויות המקומיות והעברתם לניהולם של תאגידים מקצועיים.

הצורך ברפורמה במשק המים והביוב נולד מתוך ובשל המצב העגום ששרר במשק המים והביוב במדינה אשר נבע בעיקרו מכשל של הרשויות המקומיות לטפל בתשתיות המים והביוב.

הפעילות בתחום משק המים והביוב ברשויות המקומיות הושפעה במידה רבה מסדרי העדיפויות של השלטון המקומי וממצבו הכספי כאשר אלה  הפנו את הכספים שנגבו באמצעות היטלים לצורכי התקציב הרגיל בהתאם לסדרי עדיפויות משתנים והזניחו את הטיפול בתשתיות שאותם היטלים אמורים לממן. פחת המים המצרפי היה גבוה מאד (אובדן של עשרות מיליוני מ”ק מדי שנה) בשל מצב התשתיות שההשקעות בהן היו “זעומות עד אפסיות”.

לסיכום מפורט בנוגע לרקע ולנסיבות העומדות ברקע רפורמת התאגידים, הקורא מופנה גם לנייר עמדה מיום 12.01.2009 מטעם מנהל המים – הממונה על תאגידי מים וביוב במשרד הפנים – המסכם את נושא משבר המים בישראל והמדבר בעד עצמו.

קבלת הרפורמה ויישומה על ידי הרשויות

המחוקק נתן לרשויות המקומיות פרק זמן מקסימלי של שש שנים על מנת להתארגן ולבצע את כל הפעולות הנדרשות להעברת הניהול במשק המים והביוב לתאגידים.

חרף הוראות חוק התאגידים, הרשויות המקומיות, רובן ככולן, הפירו את הוראות המחוקק ומנעו את יישומו.

במהלך שנת 2009 פעל המחוקק ליישום הרפורמה בשיטת המקל והגזר. מחד- הוצעו לרשויות, תמריצים כספיים משמעותיים ביותר, הן בדרך של מענקים (“מענקי תיאגוד”) והן בעיגון זכותן של הרשויות לקבלת הכנסות ממשק המים והביוב; מאידך- הופקעה סמכותן של הרשויות להטלת היטלים במטרה לכפות עליהן את יישום החוק.

נכון להיום,  הוקמו 52 תאגידים בתחומן של 132 רשויות מקומיות המשרתים כ- 5.5 מ’ תושבים. בהקשר זה יצויין, כי החלטת ממשלה (מספר  (2447מיום ה 4- באוגוסט  2006 שעניינה “הקמת תאגידי מים וביוב” קבעה, בין היתר, כי לא יוקמו יותר מ30- תאגידים ברחבי הארץ. מספרם הגבוה של התאגידים נובע מהתנגדותן של ראשי הרשויות המקומיות להקמתם של תאגידים אזוריים, כפי שתוכננה הרפורמה במקור. בהתאם למידע המפורסם באתר האינטרנט של רשות המים ובהסתמך על חוות דעת מקצועיות, ניתן לצמצם את מספרם של התאגידים לכ– 20 תאגידים ובכך להביא לחיסכון בעלויות של כ- 100 מ’ ₪ לשנה.

בנוסף לכך, לא נשלים את התמונה מבלי לציין את  הלחצים הכבדים שהופעלו על ידי הרשויות המקומיות אשר בחלקן גרמו לטשטוש משטר ההפרדה שנקבע מלכתחילה בין העירייה לתאגיד בחוק התאגידים. למשל, נציין את  ההיתר שניתן לנציגי הרשות ובעיקר לראש הרשות לכהן כדירקטורים בתאגיד ובכל, למעשה, לקבל שליטה מליאה על החלטות התאגיד (ראה “ועדת ניסן” שעניינה “הסדרת יחסי השלטון המקומי ותאגידי המים והביוב” והחלטת ממשלה 3798 משנת 2011).

בהקשר זה ראוי לשים לב כי תאגיד מים וביוב הינו “תאגיד עירוני” בהיותו מצוי בשליטתה ובבעלותה של העירייה. עם זאת, מבחינת מהותו וייעודו הוא נבדל בתכלית מתאגיד עירוני אחר, שכן בהתאם לסעיף 249א לפקודת העיריות, דירקטורים בתאגיד העירוני – בהיותו זרוע ביצועית של העירייה – חבים חובת אמונים לעירייה וחובת אמון זו עדיפה על חובתם כלפי התאגיד העירוני (הוראה זו מהווה חריג לדיני החברות הרגילים). לעומת זאת, על דירקטורים בתאגיד המים לא חל סעיף 249 א לפקודת העיריות והם חבים חובת אמון לתאגיד בהתאם לדיני החברות.

עקרונות רפורמת התאגידים

העיקרון החשוב ביותר ברפורמה הינו קביעת תעריף אחיד לצרכן לפי עקרון העלות המוכרת. לפי עיקרון זה, התעריפים ייקבעו לפי העלות הריאלית של אספקת שירותי המים והביוב וייקבע תעריף אחיד, קרי, כלל הצרכנים ישלמו תעריף אחיד בכל הארץ. כדי לגשר בין שני עקרונות סותרים לכאורה (מצד אחד – התעריף של כל תאגיד אמור להיקבע על פי עלויותיו – דבר היוצר תעריף שונה תלוי תאגיד, ומצד שני תעריף אחיד וזהה לכל צרכני המים בארץ) נקבע כי כל תאגיד ישלם למקורות תעריף שונה בעד המים באופן שהעלות לתאגיד בתוספת התשלום למקורות יסתכמו תמיד לתעריף האחיד.
אם בעבר חוייבו הצרכנים בתשלומים שוטפים עבור שירותי המים והביוב ותשלום חד פעמי (היטלים) עבור הקמה ראשונית של תשתיות המים והביוב, הרי שבאה הרפורמה, ביטלה את התשלומים החד פעמיים וקבעה משטר חיובים חדש לפיו הצרכנים יחוייבו בתעריף שוטף אחיד למים וביוב אשר יכלול בתשלום התקופתי גם את התמורה שהייתה גלומה בתשלומים החד פעמיים (ההיטלים).
במדינת ישראל כמו במדינת ישראל, למעלה מעשור וחצי מתחילת הרפורמה, ביטול התשלומים ההוניים החד פעמיים ומימון העלות ההונית במסגרת התעריף האחיד השוטף, הינו להלכה ולא למעשה, שכן, בפועל, התאגידים גובים גם מחיר מים הכולל בתוכו תשלומים הוניים וגם היטלי ביוב ומים מכח הוראות מעבר זמניות המתחדשות מעת לעת.

להרחבת התמונה למבקשים להעמיק, נפרט את מרכיבי עלות שירותי ההון בתעריף לצרכן כפי שנקבעו בכללים. התעריף נקבע לפי העלויות הנורמטיביות ברכיבי התפעול, ההון והאחזקה בתוספת רווח סביר ועלות המים.

מרכיבי עלות שירותי ההון- עלות זו מתבססת על ערך הכינון של הנכסים שהועברו לתאגיד מהעירייה. הפחת המוכר בתעריף לתשתיות המים והביוב נקבע על 30 שנה. שיעור התשואה המוכר של ההון העצמי בגין ערך הנכסים המופחת הינו 7%, הריבית המוכרת על” ההון הזר” הינה 6% והמנוף הפיננסי הנורמטיבי הינו 40:60. למעשה, 40% מערך הכינון המופחת של הנכסים המועברים מוכר למעשה כהכרה תעריפית בעלות הון נורמטיבית, והיתרה – כהון מניות. ובמילים אחרות: 40% משווי הנכסים נחשב כ”הון זר” עליו מחושבת תשואה של 6% ו- 60% משווי הנכסים נחשבים כהון עצמי כנגדם מקבלת הרשות מניות בתאגיד. מכפלת התשואה שנקבעה בשווי 40% מערך הנכסים שהועברו מהווה את מרכיב התשואה על ההון הזר בתעריף לצרכן. למעשה, הצרכנים יחויבו לשלם מרכיב זה כריבית עד עולם על פני השנים הבאות במסגרת התעריף לצרכן. (בשנת 2012, מרכיב זה היווה כ-3.5% מהתעריף הנמוך וכ-2.2% מהתעריף הגבוה לצרכן).