מאמרים – אגרות והיטלים עירוניים

מאת: עו”ד נאור יאיר ממן

“אמר רב יהודה אמר שמואל מפני מה לא נמשכה מלכות בית שאול? מפני שלא היה בו שום דופי, דאמר ר’ יוחנן משום ר’ שמעון בן יהוצדק אין מעמידין פרנס על הציבור אלא אם כן קופה של שרצים תלויה לו מאחוריו שאם תזוח דעתו עליו אומרין לו חזור לאחוריך” (יומא כב,ב)

חכמי התלמוד רואים בכוח המשילות הבלתי מוגבל שצבר שלטון שאול המלך כסיבה אוטונומית להפסקת שושלת המלכות מביתו והעברת השלטון לבית דוד. לעמדתם, סמכויות יתר של כוח שלטוני ללא מנגנוני ריסון משמעותיים- גם אם השימוש הנעשה בהם הוא ללא דופי- הינם חרב פיפיות ופגיעה באמון הציבור בשלטון החוק. על פי עמדה זו, המבטאת את חוכמת “פרנסת הציבור”, פרנס ציבור בעל סמכויות יתר ומשילות ללא עוררין עלול לגרום בעקיפין לתוצאה הפוכה של אובדן השלטון.

במסגרת חוק ההסדרים של שנת 2006 הוקמה, החל מיום 1.1.2007, הרשות הממשלתית למים וביוב, כגוף הממשלתי המרכז את כל הסמכויות הנוגעות למדיניות משק המים והביוב בישראל.  עד להקמתה, סמכויות הפיקוח, האסדרה, חקיקת המשנה וקביעת תעריפים של משק המים והביוב היו מפוזרות בין גורמים  שונים החל משרים וכלה בנציבות המים.  הקמת הרשות הייתה חלק מרפורמה מקיפה במשק המים והביוב שהסדירה את הפקעת הסמכויות בקשר לתשתיות המים והביוב מהרשויות המקומיות והעברת האחריות לידי תאגידי מים וביוב שהוקמו על פי חוק תאגידי מים וביוב התשס”א-2001.

לרשות המים והביוב סמכויות נרחבות של פיקוח ואסדרה ומאז הקמתה היא התקינה אלפי כללים ותיקונים לכללים, המסדירים את הסוגיות הנוגעות למשק המים והביוב. ריכוז סמכויות הפיקוח, האכיפה והחקיקה הקנה לרשות המים סמכות כמעט בלתי מוגבלת בכל הנוגע לניהול משק המים והביוב. בכוחה של הרשות ליישם, לכאורה, כל  החלטה העולה על דעתה  על פי שיקול דעתה במסגרת התקנה או תיקון של הכללים שיש להם כוח של חקיקת משנה, כל עוד הם אינם מנוגדים לחוק המסמיך.

עתירות שהוגשו לבג”ץ על ידי ארגונים חברתיים שונים (וגם על ידי המרכז לשלטון מקומי) כנגד מסירת הסמכות המוחלטת לקביעת תעריפי המים לרשות המים בלא הכפפה לאישור שרים או ועדה מועדות הכנסת, כפי שהיה קיים בעבר- נדחו על ידי בית המשפט.

ניתוח היתרונות והחסרונות הנלווים לריכוז סמכויות כה נרחבות בידי גוף אחד הינו נושא למחקר מעמיק בהקשר רחב יותר של ממשל ומשילות והיחסים בין השלטון לפרט. בפרט, הדברים בולטים בהקשרים של חיובים כספיים המוטלים על האזרח ודי אם נזכיר את העובדה שרשות המים התירה לתאגידי המים והביוב במשך מספר שנים, במסגרת הוראות מעבר שהוארכו מידי שנה, להמשיך לגבות היטלי פיתוח תשתיות מים וביוב על אף שהרכיב ההוני של התשתיות אמור להיות כבר כלול במסגרת תעריפי המים ומשולם על ידי צרכני המים, וזו רק דוגמא אחת לנושא הדורש מחקר וליבון.

במאמר זה אבקש להתייחס בקצירת האומר לכללים שהותקנו על ידי רשות המים בקשר לניטור והזרמה של שפכים תעשייתיים למערכות הביוב העירוניות.

במסגרת פעילותה התקינה מועצת הרשות כללים שנכנסו לתוקף בשנת 2012 הנוגעים לשפכי מפעלים המוזרמים למערכת הביוב. לאחר תקופה של “ניסוי ותעייה” שעלתה לתעשיינים, מסעדנים ובעלי עסקים רבים ממון רב, הוחלפו הכללים בכללים חדשים, כללי תאגידי מים וביוב (שפכי מפעלים המוזרמים למערכת הביוב), תשע”ד-2014.  בכללים ישנה הבחנה בין שפכים “אסורים”, אשר חל איסור מוחלט על הזרמתם למערכת הביוב, ובין שפכים “חריגים”, אשר הותרו להזרמה ברמות  מסוימות כנגד תשלום תעריף נוסף לתאגיד המים על פי נוסחא שנקבעה בכללים.

הכוח העצום הנתון בידיה של רשות המים אפשר לה להסדיר באופן מוחלט תחום ששייך באופן מסורתי לרשות להגנת הסביבה ללא מנגנוני ביקורת או ריסון תוך שהיא מפקידה בידי תאגידי המים והביוב סמכויות מרחיקות לכת של גבייה והטלת קנסות המגיעות עד כדי פי 6 ממחיר המים בגין כל חריגה מזערית מהרמות שנקבעו על ידה באופן שרירותי בכללים.

עיון בהבדלים שבין הכללים הישנים (משנת 2012) לחדשים (משנת 2014) מלמד, לטעמנו, כי הרשות החמירה את מרכיב “השרירותיות”  בכללים החדשים באופן המציב סימני שאלה רבים ונוספים לגבי הצורך בהגבלת סמכותה של הרשות ללא ביקורת פרלמנטרית ראויה.

בנוסף, כפי שנפרט להלן, עיון מדוקדק בכללים החדשים מלמד כי חרף ההצהרות על שקיפות נמנעה הרשות, לכאורה בכוונת מכוון, מלחשוף בפני הציבור את התוצאה הכלכלית הנובעת מיישום הכללים באופן המציב סימני שאלה, שוב, הן לעניין ריכוז הסמכויות ושאלת הסמכות העקרונית בהטלת הקנסות ללא פיקוח פרלמנטרי, והן לעניין איזון האינטרסים המתבקש בין הצורך לשמור על הסביבה ועל התשתיות העירוניות לבין ההכרח לנהל חיים מודרניים וכלכלה מפותחת ותחרותית.

נפרט טענתנו.

הגישה העיקרית הקיימת בעולם המודרני לקביעת תקנים סביבתיים לטיפול בתוצרי הלוואי של פעילות תעשייתית בטרם שחרורם למערכות הביוב הציבוריות, הינה גישת הטכנולוגיה הזמינה ביותר והישימה מבחינה כלכלית. גישה זו דוגלת בקביעת סטנדרטיים סביבתיים, המבוססים על התוצאות שתעשייה נתונה יכולה להשיג על ידי שיטות טכנולוגיות זמינות וישימות מבחינה כלכלית, למניעת הזיהום או צמצומו לפני שחרורו למערכות הביוב.

העולם המודרני מציב אתגרים סביבתיים לא קלים והדרך להתמודד עימם מחייב גמישות, שיקול דעת ובחינה רחבה של מפת האינטרסים לרבות האינטרסים של המגזר העסקי (אשר בעקיפין משליך על כל משקי הבית) וטובת המשק בכללותו.  שלטון דמוקרטי תקין אמור לדאוג לכך שהחלטות בעלות השלכות  הרי גורל על תעשיות שלימות ולמעשה על המשק כולו, תתקבלנה על ידי הגופים הרלבנטיים תוך מתן משקל ראוי למכלול השיקולים בשיתוף פעולה של כל הגורמים הרלבנטיים הנוגעים בדבר. אין זה ראוי ומקובל במשטר דמוקרטי תקין להפקיד בידי גוף ממשלתי האמון על נושא אחד, חשוב ככל שיהא, סמכויות נרחבות, בעלות תחולה חקיקתית מבלי שהשלכות פעולותיו עמדו לביקורת פרלמנטרית ולאחר שנשקלו כל השיקולים הרלבנטיים כמקובל בהתקנת תקנות וחקיקת חוקים.

גם העובדה שאותו גוף מרכז בידיו הן סמכות פיקוח והן סמכות חקיקה מחייב משנה זהירות שכן טבעם של גופי פיקוח להגן יתר על המידה על הגופים המפוקחים גם אם זה בא על חשבון ציבור אחר שקולו לא תמיד נשמע בריש גלי.

גם לגופו של ענין, מתקבל הרושם של קביעת כללים נוקשים ושלא לצורך ואשר אין בהם התחשבות במאפיינים המורכבים והמשתנים של המגוון העסקי.  לא ניתן להטיל על מפעל או עסק לעמוד בערכים אבסולוטיים שאינם מתאימים לסוג הפעילות המבוצעת בו. גם מההיבט הסביבתי, אין בכללים ביטוי לשימוש באמצעים מידתיים להשגת התכלית הראויה תוך ראיית התמונה הכוללת.  כך, למשל, ייתכן שחומרי גלם במפעל מסויים מכילים בפני עצמם ערכים מסוימים שחורגים מהערכים שנקבעו בתוספת לכללים, אולם, בראייה כוללת של צורכי המתקן לטיהור השפכים לא נגרם כל נזק לציבור או לתשתיות המים והביוב. ייתכן גם, שקיומה של תעשייה מסוימת מצדיק סטייה קלה מהערכים הסביבתיים כאשר התועלת בעידוד התעשייה עולה על הנזק המזערי שנגרם בחריגה כזו או אחרת.

אמנם הכללים החדשים תיקנו במעט את העוול הרב שנגרם בכללים הקודמים, אולם הכללים החדשים זנחו את הסטנדרט הנורמטיבי המקובל של הטכנולוגיה הטובה ביותר הזמינה ואת הצורך בסיוע למגזר העסקי להתמודד עם בעיות סביבתיות בדרך מאוזנת ובשיתוף פעולה.

כך הושמט מהכללים סעיף 4 (א) אשר איפשר לדרוש מהמפעל “לבצע טיפול מקדים בשפכים בטכנולוגיה המיטבית הזמינה (BAT) להקטנה כמותית של שיעור הרכיבים, כולם או חלקם, לפני כניסתם למערכת הביוב, לרבות דרישה להפרדת זרמי שפכים במפעל” לפני המסלול של הטלת קנסות ודרישה לעמוד בערכים אבסולוטיים.

ההשמטה של הסטנדרט המקובל לשימוש בטכנולוגיה המיטבית הזמינה בכללים הישנים אומרת דורשני ומלמדת כי הרשות העדיפה כללים נוקשים ודורסניים על פני  שיקול דעת והתחשבות המאפיינים את הסטנדרטים המקובלים בחקיקה סביבתית. לצערנו, תאגידי המים והביוב- המוכוונים על ידי שיקולים כלכליים בלבד- מיישמים בדקדקנות ובאדיקות את הכללים הנוקשים ולו בשל הפוטנציאל הטמון בהגדלת הכנסותיהם ולאו דווקא בשל הדאגה לאיכות התשתיות.

נזכיר, כי בהפעלת הסמכות מחויבת הרשות לפעול על פי כל הכללים של רשות ציבורית ובכלל זאת כללי הסבירות המנהלית והפעלת הסמכות בהגינות ובשיקול דעת. לטעמנו, מועצת רשות המים חרגה מסמכותה גם כאשר קבעה כללים מתחום איכות הסביבה בנושאים המטופלים והמצויים בתחום מומחיותם וסמכותם של רשויות איכות הסביבה במסגרת רישוי העסקים. בנושא מורכב זה קיימות הנחיות אשר פורטו בדין וחשבון של ועדה ציבורית –מקצועית לקביעת הליכי תקינה להגנת הסביבה. מבחינת הדין, לכללים המפורטים בדוח, אשר אומצו זה מכבר בעבודה השוטפת של המשרד לאיכות הסביבה, יש מעמד של הנחיות מנהליות

זאת ועוד, העיקרון החשוב ביותר העובר כחוט השני בהוראות החוק המסמיך הינו קביעת תעריפים והטלת חיובים לפי עקרון העלות המוכרת כפי שנקבע בסעיף 80 לחוק התאגידי מים וביוב:

      “הרשות תהיה, לעניין חוק זה, רשות פיקוח ממשלתית שמטרתה להבטיח כי מתן שירותי המים והביוב על ידי חברות שיוקמו לפי חוק זה, יהיה ברמות שירות, איכות ואמינות נאותות, ובמחירים סבירים על פי עקרון העלות המוכרת.”

לפי עיקרון זה, הסמכויות של מועצת הרשות מוגבלת לקביעת הוראות של גבייה והטלה של חיובים לפי העלות הריאלית של אספקת  שירותי המים והביוב בלבד.

הטלת תעריף גבוה בעל אופי  עונשי של קנס מנוגדת  לעקרון העלות המוכרת המצויה בחוק המסמיך וככזו  נקבעה, לכאורה, בניגוד לחוק המסמיך.

הדברים צורמים ביותר לאור סעיף 12 (ב) לכללים המחייב את התאגידים לפרסם באתר האינטרנט שלהם את כל המידע הקשור להזרמת שפכים חריגים ואסורים לרבות פירוט תוכניות הניטור והשפכים החריגים והאסורים שהוזרמו למערכות הביוב, אולם,  ” למעט פירוט סך החיובים לפי סעיף 11 לכללים”, קרי, למעט פירוט סך הקנסות שהוטלו ונגבו על ידי התאגידים מהמפעלים שהזרימו שפכים חריגים ואסורים. לא ברור מדוע פטרה הרשות את התאגידים מלפרסם את סך הקנסות שנגבו בתחומה. לטעמנו, שקיפות אמתית אמורה לכלול הן את סך הקנסות שהוטלו והן את תחשיב העלויות הנוספות שנוצרו בעקבות השפכים החריגים על מנת להראות שעקרון העלות המוכרת נשמר. קיומו של  מתאם בין סכום הקנסות לתחשיב העלות הנוספת שנגרמה כתוצאה מהזרמת שפכי תעשייה  ילמד על נחיצותן והצדקתן של הכללים; ולהיפך, העדר מתאם- ילמד על כללים שהותקנו בחוסר סמכות ובניגוד לחוק המסמיך.