החל משנת 2008 בקירוב רשויות מקומיות מאמצות חבר חדש למשפחת היטלי הפיתוח הקרוי “היטל שצ”פ- שטחים ציבוריים פתוחים”. היטל זה, כשמו, נועד לממן פיתוחן של שטחים ציבוריים פתוחים, גינות נוי, שבילים וכיוצא באלה.
וכאן עולה מאליה השאלה: היטל זה על שום מה?
המדיניות הממשלתית בעבר
במשך שנים רבות שלטה בכיפה המדיניות הממשלתית הרשמית אשר התנגדה להטלת היטלי שצ”פ כחלק מהיטלי הפיתוח. גם דו”ח ועדת ברודט משנת 1995 שאומץ לאחר מכן לחוזר מנכ”ל משרד הפנים (חוזר 2/1995) קבע כי להעמסת עלויות פיתוח השצפי”ם השפעה המנוגדת למדיניות הממשלה שכן היא גורמת לתוספת עלות לקבלן אשר מגולגלת בסופו יום לרוכשי הדירות ולהעלאת מחיר הדירה. בנוסף, עמדת השלטון המרכזי הייתה שמימון שטחי ציבור באמצעות היטל שצ”פ פוגע בעקרון השוויון בין בעלי הנכסים לשאר תושבי העיר וכן יוצר “אפליה בין רשויות מקומיות בהן ערכי הקרקע גבוהים לרשויות בהן ערכי הקרקע נמוכים, שכן האחרונות לעולם לא יוכלו להעמיס על מחירי הקרקע עלויות נוספות למימון מוסדות ציבור”.
כאמור, מדיניות זו הולכת ומשתנה בשנים האחרונות ורשויות מקומיות רבות מקבלות אישור לחקיקת חוקי עזר חדשים להטלת היטלי שצ”פ.
משלא הגיע הסיוע מהשלטון המרכזי, נדמה שאין מנוס אלא להתגונן כנגד היטלי השצ”פ בכלים המשפטיים הקיימים. ואכן, מדובר בהיטל שעוד טרם נולד הועלו ספיקות רבים בקשר לחוקיותו והצדקתו. באשפת החיצים של עורכי הדין המתמחים בתחום זה, שמורות טענות משפטיות רבות כנגד היטל השצ”פ, יישומו וגבייתו.
במאמר זה נבקש להתמקד אך ורק בטענה הגורסת שהטלת ההיטל מנוגדת לדין בשל קיומו של מקור תקציבי אחר למימון הוצאות השצ”פ באופן ההופך את החיוב לחיוב כפל וללא סמכות.
כפל היטל
היטל שצ”פ מהווה חיוב כפל שכן בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, המקור התקציבי לפיתוח והקמת שטחי ציבור פתוחים הינו בכספים הנגבים מהיטל ההשבחה. חוק התכנו”ב מהווה הסדר ממצה לסמכותה של העירייה המוגבלת לגבייה של עד חמישים אחוזים מההשבחה לצורך התכליות המפורטות בחוק.
סעיף 13 לתוספת השלישית קובע את ייעוד הכספים שנגבו כהיטל השבחה:
“(א סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה לרבות הוצאות של ערעור לפי תוספת זו, לכיסוי ההוצאות של הועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12 להכנת תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי הענין, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, כפי שהוגדרו בסעיף 188 לחוק זה, ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית.”
סעיף 188 (ב) לחוק התכנו”ב מגדיר מהן “צרכי ציבור”:
“צרכי ציבור”, בסעיף זה – כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבורים, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה”
הנה כי כן, הכספים הנגבים כהיטל השבחה מיועדים לפיתוח שטחים ציבוריים פתוחים. קביעת היטל נוסף למימון ייעודים דומים כמוהו כגביית היטל השבחה נוסף מעבר למחצית ההשבחה וחתירה תחת תכלית החקיקה שהגבילה את הגבייה מכח היטל ההשבחה למחצית ההשבחה.
בהתאם לכללי ההיררכיה השלטונית, לא ניתן לעקוף את הוראות החוק הראשי באמצעות חקיקת עזר. אם הרשויות סבורות שיש הצדקה לכך, ההגינות הציבורית מחייבת, בכל הכבוד, לעגן את הסמכות להיטל שצ”פ בחקיקה ראשית ולא באמצעות חוקי עזר שלא עברו ביקורת פרלמנטרית של המחוקק הראשי.
בנוסף, פיתוח והקמת שטחים ציבוריים פתוחים הינו שירות הכלול במסגרת סל השירותים שהרשות המקומית מחויבת להעניק לתושבים. יצירת מקורות תקציביים נוספים מעבר למקורות הקיימים לרשות המקומית שלא על פי חקיקה ראשית, עלול להוביל למדרון חלקלק אשר יחתור תחת אושיות מבנה הסמכויות של השלטון המקומי ותכליתו.
מתן סמכות ליצירת היטלים חדשים אף עלול להחריב את המאמצים האדירים שהושקעו בשלושים השנים האחרונות – ראשיתם בחוק לייצוב המשק התשנ”ה- 1985 והמשכם במערכת הענפה של החקיקה הידועה כ”חקיקת ההקפאה” – להגנה על האזרחים מהעלאת נטל המס בצורה לא מבוקרת, ללא אישור או פיקוח פרלמנטרי של המחוקק הראשי.
