על הדבש ועל העוקץ בחיוב נכסים ריקים בארנונה בתקופת משבר הקורונה ולאחריו
כמו הדבש הטמון בתוך העוקץ, טיבן של עיתות משבר שהן מציפות אל פני התודעה סוגיות מודחקות הקבורות בתהומות הבירוקרטיה, ממתינות לקבל את יומן באמצעות דיון אמיתי ונוקב, משוחרר מכבלי “העולם הישן”.
כזו היא סוגיית חיובם בארנונה של נכסים ריקים וללא שימוש.
עקב מצב החרום בו נאסר לעשות שימוש בנכס עלתה סוגית חיובם של בעלי העסקים בארנונה בתקופה בה הם אינם יכולים לעשות שימוש בנכס שברשותם. הדיון בסוגיה זו בעת משבר מחדד את העיוות הקיים ומהווה קטליזוטור להאיץ תהליכים מחשבתיים ו”לחשב מסלול מחדש” בכל הנוגע לחיוב בארנונה נכס ריק וללא שימוש, הן בתקופת משבר, ובעיקר, לאחריו.
מצב החירום המיוחד הוביל לחקיקת “בזק” [1]אשר קבעה מתן הנחה בשיעור של 95% למחזיק הזכאי “למענק סיוע לעסקים בעד השתתפות בהוצאות קבועות בשל ההשפעה הכלכלית של התפשטות נגיף הקורונה החדש” בהתאם לחוק הסיוע הכלכלי[2]
חוק הסיוע הכלכלי, נתן פתרון חירום לבעלי עסקים שהכנסותיהם נחתכו באחת בעת המשבר, אולם הוא לא הביא בחשבון את מגוון האפשרויות שהמציאות מזמנת. בעלי עסקים רבים “נופלים בין הכסאות” וכך, למרות שהעסק סגור בתקופת הקורונה, הם נדרשים לשלם ארנונה בגין נכס ללא שימוש.
המשבר הכלכלי הפוקד את המגזר העסקי הופך את דרישת הארנונה לנטל כבד מנשוא, העלול להביא לקריסה כלכלית, או אפילו לפגיעה משמעותית גם אם הוא לא עומד בתנאי הסף של מענק הסיוע הכלכלי.
האם ישנה הצדקה לחייב נישום בארנונה בגין נכס שלא נעשה בו כל שימוש בפועל?
חיוב נכסים ללא שימוש בארנונה עקב מצב החירום
חוק הסיוע הכלכלי הסיט את הדיון מדיני הארנונה ומהרשויות המקומיות באמצעות מענקים ממשלתיים. במאמר זה נטען, כי, גם אם נתעלם מתקנות החרום, נישום זכאי לפטור מארנונה על פי דיני הארנונה הקיימים, ולכל הפחות, זכאי להפחתה משמעותית מסכום הארנונה, גם אם הוא לא עומד בתנאי חוק הסיוע הכלכלי.
עפ”י דיני הארנונה הקיימים, תכלית החקיקה והגיונם הפנימי, בנסיבות בהן נכס ריק לא ניתן לשימוש עקב נסיבות חיצוניות שאינן תלויות בנישום או בבן אנוש כלשהו, ובמצב שבו לא ניתן להפיק תועלת כלכלית כלשהי מהנכס, לא ניתן לחייבו בארנונה בגין הנכס, ולכל הפחות, יש לקבוע לו תעריף מינימלי אחר.
בכל העולם, הארנונה נקבעת בהתאם לשווי הנכס, הנגזר מהתשואה הכלכלית לבעליו. שיטת הארנונה בישראל, שאין לה אח ורע בעולם, קובעת את תעריף הארנונה בהתאם לשימוש הנעשה בנכס.
בהתאם לעקרון השימוש, יש לקבוע כי חלה חובה על הרשות לקבוע בצו הארנונה כללים לענין חיוב נכס לא בשימוש בארנונה, הן עקב מניעה אובייקטיבית, והן בשל אי שימוש מכל סיבה אחרת.
כבר החקיקה המנדטורית, שאומצה מהחקיקה העותומנית, קבעה שנכס שלא ניתן להשתמש בו, הינו נכס הפטור מארנונה. [3]
כשם שההצדקה להשתת מסי הארנונה טמונה באפשרות הנתונה למחזיק להשתמש בנכס, כך בדיוק אין הצדקה שכזו קיימת כאשר נשללת מהמחזיק האפשרות לשימוש בנכס. אם המחזיק איננו יכול להשתמש בנכס ואיננו יכול להפיק ממנו טובת הנאה, נשללה מניה וביה ההצדקה להמשך חיובו במסי ארנונה.
אין כל הגיון כלכלי לחייב בארנונה בגיו נכס המשיג לבעליו תשואה שלילית.
העקרון שלא ניתן להטיל על אדם מס בגין פעילות שהחוק אוסר עליו, הינו עקרון יסוד במשטר דמוקרטי ומעוגן כחוט השני בחוקים רבים ובראשם ההגנה על זכות הקניין בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
כך, למשל, סעיף 9 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה קובע כי פגיעה במקרקעין עקב תוכנית לשימור, מזכה את הבעלים בפיצוי, לרבות לענין תשלומי החובה המשולמים על ידו, או לחילופין הנכס פטור מתשלום ארנונה . בנוסף, בהתאם לסעיף 79 לחוק התכנון והבניה רשאית העירייה לפטור מארנונה נכס בשימור.
בעניין ברמ 42/12 עיריית הרצליה נ’ חברת גב ים לקרקעות בע”מ , נקבע שנכס ברמת מעטפת פטור מארנונה אף מבלי לבחון את השאלה “אם קיימת כדאיות כלכלית בהשמשתו של הנכס. הנישום יכול להחליט אם ומתי להשמיש את הנכס, ומבחינה זו אין מגבלת זמן, והעירייה לא תהיה רשאית לחייב בארנונה, כל עוד הנכס אינו ראוי לשימוש.”
המשפט הבין, הלכה למעשה, כי לא ניתן להטיל ארנונה על נכס שאפשרויות השימוש בו מוגבלות בפועל, גם אם מדובר בבחירתו של הנישום לא להשמיש את הנכס. הלכות אלו נכונות מקל וחומר במקרה שמדובר במגבלות אובייקטיביות מכוח חוק, או מגבלות אחרות שאינן תלויות בנישום.
חיוב נכסים ללא שימוש בתקופות שיגרה
עיקרון חשוב בדיני ארנונה מתייחס לחיוב ארנונה בגין נכסים שעומדים ריקים וללא שימוש, גם במקרים שניתן לעשות בהם שימוש. מכוחו של עיקרון זה, הלכה מושרשת היא כי בתקופת הזמן בה הנכס עומד ריק, הוא יסווג בסיווג לפי השימוש האפשרי הזול ביותר, וזאת לאור עקרון הטלת הארנונה כנגזרת ממידת ההנאה והשימוש בנכס. הלכה זו עוגנה בבר”מ 991/16 אפריקה ישראל להשקעות בע”מ נ’ בית ארלוזורוב חברה בע”מ, שם קבע בית המשפט העליון כי נכס ריק יסווג בסיווג הזול ביותר האפשרי מכל אפשרויות השימוש הקיימות בנכס מבחינה חוקית, בהתאם להיתר הבניה של הנכס.
מקום בו התאפשר הדבר נקבע, כי החיוב יהיה לפי הייעוד התכנוני , או השימוש הזול ביותר מבין השימושים האפשריים בנכס, כל זאת מכח העקרון שהארנונה מוטלת מכוח ההנאה הכלכלית, בפועל או בפוטנציה, מהשימוש הספציפי בנכס.
העיוות הכלכלי שהתחדד בתקופת הקורונה, מזמן למערכת המשפטית הזדמנות, ואף חובה, לרכך את ההלכות הנוגעות לקביעת תעריף נמוך יותר, ולדחוף את המטוטלת המשפטית להנחות משמעותיות יותר.
בתקנות ההסדרים במשק המדינה נקבעו תעריפים מירביים ומינימליים להטלת ארנונה. לטעמנו, ראוי לקבוע שנכס ללא שימוש יחוייב, לכל הפחות, בתעריף המינימלי ולא בתעריף הקיים לגביו בצו הארנונה.
מהבחינה המשפטית, בפרט על פי עקרונות הסבירות המנהלית, ראוי להטיל על הרשות המקומית חובה לקבוע תעריף נמוך לנכסים שאינם בשימוש. חובה זו מוטלת על הרשות מכוח החובה לקבוע סיווגים שונים בצו הארנונה בהתאם לשימושים השונים, ובענייננו, בהתאם להעדר השימוש.
התנועות הטקטוניות ביחסי המגזר העסקי והרשות השלטונית, מחדדת את הצורך לשנות את תפיסות העולם ואת יחסי הכוחות, הלא שווים בעליל, בין הנישומים לרשות המקומית.
בעשורים האחרונים ניכרת מגמה בולטת של התחזקות השלטון המקומי על חשבון המגזר העסקי, באמצעות הגדלת נטל הארנונה על המגזר העסקי, בשיעורים אקספוננציונליים, בשיטות והתנהלות שאין להם אח ורע בעולם המודרני (וקצרה היריעה מלפרטם במאמר זה).
החל משנות התשעים, הלכה והעמיקה בישראל מדיניות קפיטליסטית ביחסי השלטון המקומי והאזרח. את ניצניה של תופעה זו ניתן למצוא כבר בדו”ח ועדת סוארי משנת 1993:
“הגישה אותה מאמצת הועדה בעיקרון הינה גישה התואמת את תהליך ההפרטה והפחתת הפיקוח והריכוזיות במשק ואשר אמורה להפחית את מעורבותו של השלטון המרכזי ולהרחיב את חופש הפעולה של יחידות עסקיות לרבות רשויות מקומיות.
אחריות השלטון המרכזי, בהקשר הנוכחי, מתמקדת בהבטחת רמה מינימלית של שירותים…”
על פי “תיאוריית העצמאות הכלכלית”, השלטון המרכזי ראה ברשויות המקומיות “יחידות עסקיות” וכפה עליהן תוכניות הבראה יומרניות. בפועל, מדובר באשלייה אופטית: הבראה של פירמה עסקית מסייעת, אם היא מוצלחת, לכושר התחרות שלה, מגדילה את הכנסותיה ומשפרת את רווחיה. הבראתה של רשות מקומית מבוססת על הגדלת נטל המס שלה, על חשבון המגזר העסקי הכורע תחת הנטל.
תקופת הקורונה הציפה על פני השטח את העיוותים הכלכליים שהיו מנת חלקו של המגזר העיסקי. המדיניות הקפיטליסטית הדורסנית הלכה ואיבדה בתקופת הקורונה משיווי המשקל המלאכותי שהחזיק אותה בחיים באמצעות מערכת משפטית מגוננת.
ראוי שאותן “יחידות עסקיות עצמאיות” יאמצו לעצמן סטנדרטים של פירמה עסקית. זכות בצד אחריות. על פי תפיסה זו, יש לפטור מארנונה נכס ריק וללא שימוש, ולכל הפחות, לקבוע לו תעריף מינמלי.
בצד הזכות לגבות מס, יש להטיל על הרשות המקומית את האחריות לדאוג לכך שלבעל נכס לא יהיה כדאי להשאיר נכס ללא שימוש.
בצד הזכות לגבות ארנונה, יש להטיל על הרשות המקומית את האחריות לדאוג לפיתוח סביבתי וליצירת מרחב עסקי מקומי פורח שימשוך מעצמו פעילות עסקית לתוך הרשות. יש ליצור תמריץ לרשות המקומית להבטיח בשטחה תנאים ניאותיים שיבטיחו כדאיות כלכלית ותמריץ לבעלי עסקים לשכור נכסים בתחומה כדי להפיק מהם תשואה כלכלית ניאותה. גביית מס ללא קורלציה להפקת הנאה כלכלית מנכס הינה מתכון לעיוותים כלכליים וחברתיים שאין לה מקום יותר בתקופה שלבתר הקורונה.
הגיעה השעה לשנות את כיוונה של המטוטלת המשפטית והשלטונית לכיוונו של המגזר העסקי, ויפה שעה אחת קודם!
[1] פרק ט’ לתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) התשנ”ג- 1993
[2] כמשמעותו בפרק ו’ לחוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש) (הוראת שעה), התש”ף-2020.
[3] סעיף 330 לפקודת העיריות